A continuación, reproducimos algunos puntos del Estudio de Sanofi “La contratación pública como palanca para la sostenibilidad en las campañas de vacunación en España”.

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Introducción

El sector sanitario representa aproximadamente el 4,5% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI) de España, lo que se traduce en un impacto de 13 millones de toneladas equivalentes de dióxido de carbono (MTCO2e). Para hacernos idea de esta magnitud, esto equivale a las emisiones de aproximadamente 40 millones de vuelos entre Madrid y Nueva York. En comparación con otros sectores, la contribución de este a la huella de carbono de España es significativa: toda la industria de la aviación solo representa el 1,2% de las emisiones totales de GEI en nuestro país.

En términos per cápita, las emisiones anuales de GEI del sector sanitario ascienden a aproximadamente a 0,36 tCO2e, superando ligeramente el promedio global de 0,28 tCO2e. La mayoría (81%) de las emisiones del sector provienen de Actividades de Alcance 3, lo que incluye las emisiones generadas por todas las actividades previas y posteriores a la prestación de servicios sanitarios, como combustibles, productos químicos y gases, construcción, electricidad, transporte, etc.

Las campañas de vacunación son responsables de una parte importante de la huella de carbono del sector sanitario. Son múltiples los factores que inciden en ello: desde los plásticos utilizados en los blísteres hasta el tamaño de los envases, pasando por otras cuestiones como la destrucción de las vacunas no utilizadas, el empaquetado o el consumo energético aparejado al transporte y a la conservación de vacunas en cámaras frigoríficas. Todo ello tiene un impacto que puede traducirse en un coste tanto medioambiental como de carácter económico.

Es innegable que la vacunación es la política de salud pública preventiva más importante con la que cuentan las sociedades modernas, ya que salva millones de vidas cada año al prevenir enfermedades infecciosas. Y que el coste medioambiental y económico (tanto por coste sanitario directo como por huella de carbono) que evitan las campañas de vacunación es muy superior al coste que conllevan las propias campañas. Sin embargo, esta realidad no es óbice para que las administraciones públicas activen todas las palancas a su disposición en aras de reducir la huella medioambiental agregada del país y poder así cumplir los compromisos adquiridos por España en materia de reducción de emisiones de carbono y lucha contra el cambio climático.

Compromisos que son muy ambiciosos: como miembro de la Unión Europea, España debe alinearse con el Plan del Objetivo Climático para 2030, que establece una clara trayectoria para reducir las emisiones de GEI en un 55% con respecto a los niveles de 1990. Para respaldar este objetivo, la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, pretende que todos los envases dentro de la UE sean reciclables en 2030. Medidas específicas como criterios de diseño reciclable para todos los envases y requisitos de contenido reciclado en envases de plástico refuerzan esta norma comunitaria. La ambición general que España comparte con la UE es lograr la neutralidad climática en 2050, lo que implica cambios profundos en el núcleo mismo de cada industria y sector.

Asimismo, en el ámbito europeo pueden encontrarse ya una serie de iniciativas que concretan lo que cada sector de actividad puede aportar para alcanzar la sostenibilidad medioambiental a medio plazo. En lo que respecta al sector farmacéutico, la Comisión Europea ha esbozado una revisión de la legislación sectorial para conseguir, entre otras cuestiones, avanzar en materia de sostenibilidad medioambiental de los medicamentos.

En línea con estos objetivos europeos generales, España ha dado ya pasos normativos importantes, por ejemplo con la aprobación de Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética o del Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de Envases y Residuos de Envases, que desarrolla reglamentariamente parte de la norma introduciendo la responsabilidad ampliada de los productores y estableciendo estándares para materiales y nuevos criterios de reciclabilidad, respaldados por un régimen sancionador. Estos cambios reglamentarios están contribuyendo a que España avance en la consecución del objetivo de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% para 2030.

España no solo está persiguiendo los objetivos de la UE, sino que también es uno de los pocos países que se ha comprometido a convertir su Sistema Nacional de Salud (SNS) en neutro en emisiones netas para 2050, reconociendo el papel líder que el sector de la salud puede desempeñar en impulsar la descarbonización.

En este sentido, el Ministerio de Sanidad está trabajando en el primer Plan para la Reducción de la Huella de Carbono en el sector sanitario como parte del Programa de Actuación 2022-2023 del Plan Estratégico de Salud y Medio Ambiente (PESMA). Este Plan incluirá un estudio histórico para calcular la huella de carbono del SNS, identificando las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero. Además, se ha establecido el Observatorio de Salud y Cambio Climático (OSCC) para coordinar acciones que prioricen la salud y la acción climática. Estas medidas, en línea con el enfoque One Health, son parte de las reformas necesarias para abordar el cambio climático en el sector sanitario y posicionan a España como líder a nivel europeo.

Acompañando el esfuerzo nacional, también las comunidades autónomas, en las que recaen muchas de las competencias del ámbito sanitario, están aportando grandes esfuerzos políticos y normativos en aras de proteger el medio ambiente: las estrategias de economía circular implementadas por la mayoría de los gobiernos autonómicos confirman el entendimiento compartido por todos los niveles de la Administración del país sobre la importancia de abordar este desafío.

Así, la colaboración entre el sector público y el sector privado puede desempeñar un papel clave en la promoción de un cambio a mejor, siendo la contratación pública una herramienta clave. Así, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) ya promueve la inclusión de criterios medioambientales en la contratación pública al evaluar las ofertas en función de la relación coste-efectividad, incluyendo en ese cálculo los costes del ciclo de vida, entre otros criterios. En el caso concreto de las campañas de vacunación, las cláusulas del Acuerdo Marco para la selección de proveedores de vacunas permiten a las autoridades sanitarias incorporar criterios relacionados con el impacto ambiental.

Existe, por tanto, una oportunidad clara en la optimización del procedimiento de contratación: con un adecuado diseño de las licitaciones que otorgue a la dimensión de la sostenibilidad una consideración más relevante que la actual, las administraciones públicas, apoyándose en el compromiso de las empresas, pueden convertirse en agentes fundamentales de cambio en pro de una mayor eficiencia económica y cuidado del medio ambiente.

Por todo lo anterior, el presente informe pretende mostrar la situación actual de la huella de las campañas de vacunación y aportar algunas posibilidades de mejora, y así servir de documento de referencia para ilustrar la necesidad de abordar la posible contribución de las administraciones públicas hacia el cumplimiento de los compromisos en materia de sostenibilidad contraídos por parte de España mediante la optimización de los procedimientos de contratación referidos a las campañas de vacunación. Ello puede lograrse tanto a través del uso efectivo de aquellas opciones que ya permite nuestro ordenamiento jurídico como a través de la propuesta y desarrollo de alternativas al modelo existente hoy en día.

Todos los participantes en este informe coinciden en señalar la importancia de que el sector sanitario, por su relevancia social y por el peso que tiene en la aportación a la huella medioambiental de España, sea punta de lanza en los esfuerzos en pro de la descarbonización. Y también comparten la idea de que utilizar la contratación pública como palanca en este objetivo tendría un segundo efecto beneficioso: mandar una señal cultural muy clara a todos los profesionales sanitarios, tanto del ámbito público como del privado, de que garantizar la sostenibilidad de todos los procesos, productos y servicios es una prioridad de país a la que se puede y debe contribuir desde todos los ámbitos y niveles profesionales.

Así, el análisis se ha estructurado en cuatro partes. En primera instancia, la consultora internacional Corporate Value Associates (CVA) evalúa el estado de la cuestión desde una óptica enteramente medioambiental, estimando las emisiones que aportan en España las campañas de vacunación y desagregando la incidencia sobre la huella de carbono por factores. Para ello, CVA ha realizado estimaciones a partir de datos de las vacunas producidas por Sanofi, cálculos que han sido certificados por el organismo independiente Bureau Veritas. A continuación, en un segundo epígrafe del informe, CVA esboza una propuesta de futuro, identificando posibles alternativas al statu quo actual y el ahorro medioambiental que traería consigo aplicar cada una de ellas.

En un tercer apartado, el presidente de la Asociación Nacional de Enfermería y Vacunas (ANEN-VAC) y enfermero de Salud Pública, José Antonio Forcada, analiza la viabilidad de estas propuestas de mejora desde el punto de vista de los profesionales sanitarios. Forcada es un experto en vacunación e inmunización con una larga trayectoria profesional en el campo de la salud pública, habiendo ocupado puestos de responsabilidad en la gestión de programas de vacunación a nivel del Departamento de Salud de Castellón y diversos cargos en asociaciones científicas relacionadas con la enfermería y las vacunas.

Los siguientes dos puntos del informe versan sobre el encaje jurídico que podría tener la incorporación de criterios de sostenibilidad medioambiental en las licitaciones para la adquisición de vacunas. En primer lugar, se parte de una foto fija del modelo existente en la Administración General del Estado y en las comunidades autónomas elaborada por los catedráticos de Derecho Administrativo y miembros del Observatorio de Contratación Pública, José María Gimeno Feliu y Gerardo García Álvarez. A continuación, el despacho de abogados Área Pública, especializado en contratación pública y de la mano de Marta Franch, Mercedes Cuyás y Natalia Centella, plasma el modo en que las recomendaciones medioambientales podrían traducirse en posibles requisitos a incluir en los pliegos de licitación.

El conjunto de este informe ha sido coordinado por la agencia de comunicación y asuntos públicos Hill & Knowlton.

Principales factores relacionados con la huella medioambiental de las campañas de vacunación en España

Las campañas de vacunación, por su magnitud, son uno de los elementos con un mayor potencial de impacto en la reducción de la huella de carbono del sector de la salud en España. A continuación, se analiza el impacto que diferentes factores presentes en dichas campañas conllevan en términos medioambientales.

Envases de plástico procedentes de blísteres

En España, el envase de vacunas emplea principalmente componentes de plástico de un solo uso, como los blísteres. Esto supone un notable impacto medioambiental en términos de residuos. En concreto, cada dosis de vacuna va incluida en un blíster de plástico, cuyo peso oscila entre 1,5 y 4 gramos de residuos plásticos.

Dada la adquisición anual aproximada de 23 millones de dosis de vacunas en España, de las cuales 11,7 millones son vacunas contra la gripe, el uso de los blísteres de plástico se traduce en una generación anual de residuos plásticos que oscila entre 34 y 92 toneladas.

Almacenamiento refrigerado y transporte de vacunas

La cadena de suministro de una campaña de vacunación contribuye intrínsecamente a su huella de carbono, sobre todo debido a las emisiones del transporte desde la fabricación hasta los puntos de distribución (combustible y ciclo de vida del vehículo) y al almacenamiento refrigerado (electricidad necesaria para cumplir los requisitos de la cadena de frío y ciclo de vida de los productos).

Poniendo como ejemplo una distancia desde el sitio de producción hasta el destino de aproximadamente 1.300 km, se estima que las emisiones de transporte y almacenamiento en cadena de frío para el año 2022 fueron las siguientes:

Vacunas contra la gripe: alrededor de 3.543 toneladas de CO2e anualmente.

Vacunas contra la meningitis: alrededor de 801 toneladas de CO2e anualmente.

Vacunas hexavalentes pediátricas: alrededor de 327 toneladas de CO2e anualmente.

Vacunas de refuerzo: alrededor de 510 toneladas de CO2e anualmente.

Vacunas de viaje: alrededor de 160 toneladas de CO2e anualmente.

Otras vacunas pediátricas y no pediátricas: alrededor de 1.625 toneladas de CO2e anualmente.

En total, el transporte y almacenamiento refrigerado de vacunas analizadas ascienden a un total de hasta 6.966 toneladas de CO2e en España.

  1. Agujas adicionales incluidas en los envases

En España, los criterios de licitación que solicitan múltiples tamaños de agujas y agujas de seguridad adicionales resultan en aproximadamente una aguja adicional por dosis de meningitis, dos agujas por dosis pediátrica y tres por dosis de refuerzo. Con alrededor de 2,6 millones de dosis de meningitis ACWY, 1,1 millones de dosis pediátricas y 1,6 millones de dosis de refuerzo distribuidas anualmente, esto genera 2,6 millones, 2,2 millones y 4,8 millones de agujas desechadas, respectivamente.

En total, se producen casi 10 millones de agujas adicionales al año para estas tres categorías de vacunas. Estas agujas se desechan posteriormente, generando residuos.

  1. Vacunas no utilizadas

Una de las razones detrás de la destrucción de vacunas radica en la devolución de dosis vencidas que se almacenan durante un periodo prolongado y ya no son aptas para su utilización. Dado que los ciclos de producción de las vacunas oscilan entre seis y 36 meses en promedio, los fabricantes se ven en la necesidad de anticipar la producción basándose, en muchos casos, en proyecciones, lo que en ocasiones resulta en una sobreestimación de las necesidades.

A modo de referencia, en el año 2022 se produjeron 12,1 millones de dosis de vacunas para cubrir las necesidades estimadas de España. Sin embargo, finalmente la licitación de vacunas ascendió únicamente a 11,7 millones de dosis, de las que se acabaron utilizando 11,3 millones. Esto significa que aproximadamente 800.000 dosis que se fabricaron no fueron utilizadas.

Así, la carencia de una planificación precisa acaba conduciendo muchas veces a una sobreproducción injustificada. Porque, si bien es cierto que es necesario ser conservador en las estimaciones para garantizar una cobertura suficiente de las necesidades de vacunas, una producción excesiva en demasía acaba conduciendo al desperdicio de recursos y productos.

Propuesta de futuro: posibles alternativas al modelo actual y su estimación en la reducción del impacto medioambiental

Partiendo del análisis de los principales factores que inciden en la huella de carbono de las campañas de vacunación y las estimaciones de su magnitud, este capítulo explora posibles alternativas para reducir este impacto medioambiental, centrándose en intervenciones prácticas a corto plazo en el envasado de vacunas, los requisitos sobre agujas y las directrices de adquisición que pueden impulsar el progreso en sostenibilidad sin comprometer los resultados de salud pública o la accesibilidad.

  1. Envasado de vacunas sin blíster

La forma más eficaz de frenar los residuos plásticos en los envases sería apostar por nuevos diseños de cartón 100% biodegradable en sustitución de los blísteres, ya que ofrecen el mismo nivel de esterilidad y conveniencia, al tiempo que reducen las cantidades totales de materiales utilizados en el envase y, lo que es más importante, reducen el peso medio del plástico por dosis de una media de entre 1,5g y 4g, a 0g por embalaje.

Considerando que anualmente se suministran unos 23 millones de vacunas por parte de las administraciones públicas, una medida de esta naturaleza abriría la puerta a la eliminación total de los residuos de blíster, evitando así la producción y desecho de aproximadamente 34 a 92 toneladas de plástico al año. Esta reducción equivaldría a la eliminación de entre 7 y 19 millones de bolsas de plástico, marcando un paso significativo hacia prácticas más sostenibles.

  1. Planificación de las campañas

La estimación precisa de la demanda de vacunas es fundamental para mitigar la sobreproducción y el consiguiente dispendio. Para mejorar estas estimaciones, sería recomendable que las autoridades públicas pudieran optimizar sus estimaciones, teniendo en cuenta los plazos de entrega de las vacunas, para conseguir reducir la cantidad de vacunas que acaban siendo desechadas, al mismo tiempo que se aseguran las dosis suficientes para evitar riesgos de suministro.

Minimizar ese porcentaje de devoluciones permitidas del actual entorno del 10%-15% anual supondría reducir el impacto de entre 319 y 478 toneladas de CO2e asociado que conllevan. Una cantidad de emisiones equivalente a entre 1.003 y 1.500 viajes en avión entre Madrid y Nueva York.

  1. Requisitos de las agujas adicionales

Los criterios de licitación para integrar múltiples tamaños de agujas y agujas de seguridad adicionales dan lugar a una sobreproducción y desperdicio de plástico y otras materias primas.

La revisión de los criterios de agujas extra en la presentación de vacunas podría evitar la utilización de materias primas y generación de residuos plásticos al año. La cifra de agujas que se evitará producir en exceso superaría los 10 millones solo teniendo en cuenta las vacunas de meningitis ACWY, pediátricascombinadas y de refuerzo. El efecto global en la reducción de residuos de agujas en todos los tipos de vacunas sería aún más significativo.

  1. Diseño compacto de la caja de vacunas

Las dimensiones de los envases de las vacunas afectan a las emisiones asociadas por transporte y refrigeración. Así, las vacunas se envían en cajas de cartón que ocupan un determinado volumen en relación con el número de dosis que contienen. La densidad de este empaquetado afecta directamente a las emisiones generadas por el transporte y el almacenamiento refrigerado de las vacunas, ya que influye en el número de dosis que pueden transportarse por vehículo y almacenarse por nevera y, por tanto, en última instancia, en el número de activos emisores de GEI necesarios para una campaña de vacunación determinada.

Adoptar los modelos disponibles de diseño de cajas compactas, que utilizan menos cartón y exigen hasta un 50% menos de palés para su transporte, ofrece un punto de acción tangible para mitigar el impacto medioambiental.

El cambio a los envases compactos tiene el potencial de reducir las emisiones procedentes del transporte y el almacenamiento refrigerado en hasta 457 toneladas de CO2e cada año.

Además, más allá de esas emisiones, un envasado eficiente significa que las unidades de refrigeración están menos sobrecargadas, y esta menor carga se traduce en un menor consumo de electricidad y menos casos de mal funcionamiento, lo que en última instancia protege contra las pérdidas de vacunas y evita más residuos.

Análisis de viabilidad de implementación de alternativas desde el punto de vista de la contratación pública

A continuación, se analizan y proponen criterios de adjudicación, principalmente, que permitan incluir criterios de sostenibilidad ambiental en los procedimientos de adquisición de vacunas por parte de las administraciones competentes en materia de salud. Las propuestas que a continuación se exponen y analizan parten de las consideraciones contenidas en los apartados previos de este informe e incluyen justificaciones en relación con su adecuación a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como a la jurisprudencia y doctrina.

Cabe mencionar que este tipo de criterios ambientales estarían justificados de forma global en la estrategia tanto europea como nacional de compra pública sostenible, de forma que cualquier consideración acerca de que este tipo de criterios pudiera considerarse como restrictivo de la competencia podría venir justificado globalmente en las mencionadas estrategias de compra pública y, particularmente, en los motivos que se expondrán a continuación.

Criterios de adjudicación: requisitos que deben cumplir para que se ajusten a la Ley

El artículo 145 de la LCSP dispone que los contratos deberán adjudicarse a la oferta que presente la mejor relación calidad-precio o bien coste-eficacia (coste del ciclo de vida), siendo éstos, por tanto, los parámetros que utiliza y desarrolla la Ley para definir la tipología de criterios que pueden utilizarse para adjudicar los contratos públicos.

El artículo 145.5 de la LCSP señala que los criterios de adjudicación deberán cumplir las siguientes condiciones:

Deberán estar vinculados al objeto del contrato. El artículo 145.6 de la LCSP dispone que se considerará que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato. “Cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos:

  1. a) en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de, en su caso, las obras, los suministros o los servicios, con especial referencia a formas de producción, prestación o comercialización medioambiental y socialmente sostenibles y justas;
  2. b) o en el proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material.

Deberán ser formulados de manera objetiva, específica y cuantificable objetivamente, fijados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 de la LCSP. Con pleno respeto a los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, de modo que no confieran al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada.

Deberán garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de duda, deberá comprobarse de manera efectiva la exactitud de la información y las pruebas facilitadas por los licitadores.

Respecto a las características medioambientales, éstas podrán referirse, entre otras a tenor del artículo 145.2 de la LCSP, a la reducción del nivel de emisión de gases de efecto invernadero, al empleo de medidas de ahorro y eficiencia energética y a la utilización de energía procedentes de fuentes renovables durante la ejecución del contrato; y al mantenimiento  o mejora de los recursos naturales que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.

Así pues, a continuación, se hace una propuesta de los criterios de adjudicación que podrían proponerse a los poderes adjudicadores responsables de la compra de vacunas y que pretenden valorar aspectos medioambientales, todos ellos destinados a reducir la huella de carbono de los operadores económicos participantes en este tipo de licitaciones.

  1. Propuesta de criterios de adjudicación

En relación con los envases de las vacunas. En la medida en que el material mayormente utilizado como envase de vacunas es el plástico, la valoración de envases biodegradables o reutilizables se podría convertir en un criterio de adjudicación bajo las siguientes estipulaciones:

Por la utilización de envases biodegradables o reutilizables se otorgarán [X] puntos. La forma de acreditación del cumplimiento de este criterio podría venir determinada por la obligación del licitador de presentar una muestra, o bien, la documentación técnica del material utilizado. Adicionalmente, podrían incorporarse puntuaciones adicionales por la utilización de envases biodegradables o reutilizables con algún tipo de certificado ecológico o ambiental, que avale procesos de fabricación sostenibles.

Por la no utilización de blísteres de plástico como envase de las vacunas, se otorgarán [X] puntos.

Por la utilización de envases compactos [la inclusión de este tipo de criterio conlleva la necesidad de indicar, en primer lugar, las dimensiones de un envase común o el generalmente más utilizado, como mínimo de un rango, para después poder valorar la presentación de aquellos envases de menores dimensiones, pero con la misma capacidad interior, es decir que incluyan el mismo número de vacunas].

Volumen unitario por dosis, otorgando el valor máximo a la proposición que ofrezca el menor volumen por dosis. La forma de acreditar el cumplimiento de este criterio podría ser mediante la aportación de una muestra, o bien, mediante documentación que pueda acreditar que se ofrecen envases compactos.

De conformidad con el artículo 145 de la LCSP, los anteriores criterios cumplen los requisitos legalmente establecidos para considerarlos ajustados a derecho: son objetivos, en la medida en que se conoce qué es un envase biodegradable o reutilizable, no admitiendo error en los licitadores puesto que son conceptos que se corresponden con la utilización de un determinado tipo de material. Para mayor seguridad se puede incluir una explicación, por ejemplo, de aquellos materiales que tienen tal consideración. De la misma forma el hecho de que los blísteres no estén elaborados de plástico es fácilmente justificable y constatable. Además, respetan los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, en la medida en que no están formulados de forma restrictiva ni tampoco resultan desproporcionados a la finalidad del suministro, teniendo en cuenta los objetivos ambientales que las diferentes administraciones deben cumplir, tal y como se recoge en el Informe elaborado por los Catedráticos de derecho administrativo. Están igualmente vinculados al objeto del contrato, en la medida en que los envases de las vacunas se refieren a una prestación que se incluye en el proceso específico de producción o comercialización de las vacunas, tal y como permite el artículo 145.6 de la LCSP, siendo precisamente el objeto del contrato la adquisición de estos productos, con especial preferencia a una forma de comercialización medioambientalmente sostenible y justa, tal y como se recoge en el artículo 145.6 de la LCSP. Y permiten, asimismo, garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva por parte de los órganos de contratación. Esto es, podrán comparar las muestras aportadas o la información que aporte, cada uno de los licitadores, acerca de los materiales a utilizar.

De hecho, estos criterios han sido utilizados ya en algunas licitaciones. Por ejemplo, por la Consejería de Salud de las Islas Baleares en el Contrato para el Suministro de la vacuna frente al tétanos y la difteria para la vacunación de adultos, apta para la primovacunación y dosis de recuerdo (2019), que establecía:

Criterio medioambiental: Máximo 4 puntos

Envase totalmente biodegradable en presentación monodosis: 2 puntos.

Envase totalmente biodegradable en presentación multidosis: 2 puntos.

También la Comunidad de Madrid, en su Contrato de suministro de vacunas con destino al servicio de farmacia para su dispensación al centro de salud internacional, perteneciente al organismo autónomo Madrid Salud (7 Lotes) a adjudicar por procedimiento abierto y tramitación anticipada (2023) incluía:

“1.5. Compromiso medioambiental, durante el contrato inicial y durante sus posibles prorrogas, en la presentación de la vacuna con materiales biodegradables 100% reciclables como cartón, vidrio”.

Por su parte, el Servicio Andaluz de la Salud, en su Acuerdo Marco con una única empresa, por lote, por el que se fijan las condiciones para el suministro de tracto sucesivo y precio unitario de vacuna antigripal destinada al programa de vacunaciones la Junta de Andalucía (campaña 2020-2021) recogía:

“2. Mejoras en la presentación 2.1. Volumen unitario por dosis, otorgando el valor máximo a la proposición que ofrezca el menor volumen por dosis (15 puntos). El resto de ofertas se valorarán mediante la siguiente fórmula: Puntuación de la oferta = 15 x Volumen por dosis de la mejor oferta / Volumen por dosis de la oferta objeto de valoración. En caso de presentar posibilidad de suministro flexible en envase monodosis y en envase multidosis, el volumen se calculará con una media ponderada de los dos volúmenes/dosis, dando un peso de 0,1 al volumen unitario del envase monodosis y un peso de 0,9 al volumen del envase multidosis”.

En relación con el formato de la vacuna. En algunas licitaciones se valora el ofrecimiento de agujas adicionales, lo que conlleva una producción y, posteriormente, unos residuos plásticos que aumentan las emisiones de gases de efecto invernadero.

Una de las soluciones podría ser eliminar este tipo de criterios de adjudicación, incluyendo en el propio Pliego de Prescripciones Técnicas la obligación de que las dosis que se ofrezcan incorporen únicamente una aguja de seguridad, sin incluir como criterio de mejora las agujas adicionales. De esta forma todos los licitadores vendrían obligados a cumplir dichas prescripciones, lo que conllevaría, automáticamente, la reducción de agujas no utilizadas.

  1. Consideraciones comunes a los criterios propuestos

Sin perjuicio de todo lo expuesto anteriormente, y en la línea de lo apuntado en el apartado anterior de este informe, cabe recordar que la implantación de políticas públicas en materia de sostenibilidad a través de la contratación pública puede realizarse tanto a través (i) de la propia descripción del objeto del contrato, de forma que se incorporen ya de inicio; (ii) de los criterios de adjudicación, así como (iii) mediante el establecimiento de condiciones de ejecución e incluso (iv) como una prescripción técnica de obligado cumplimiento.

Respecto de la diferencia o la oportunidad de establecer criterios de adjudicación o condiciones de ejecución, procede traer a colación el Informe 1/2020 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa Estatal, en el que se perfilaba la diferencia entre los criterios de adjudicación y las condiciones especiales de ejecución de los contratos. Señalaba dicha Junta que los criterios de valoración son aquéllos que permiten, mediante una evaluación comparativa de la calidad de las ofertas en los aspectos propios de cada criterio, ponderar y clasificar adecuadamente aquéllas, mientras que las condiciones especiales de ejecución son obligaciones incorporadas a los pliegos o al contrato que el órgano de contratación ha considerado elementos esenciales de la fase de ejecución del mismo y cuyo incumplimiento merece consecuencias jurídicas más severas, por ejemplo, en forma de penalidades.

Por pura congruencia con esta distinción, el ámbito propio de las condiciones especiales de ejecución es la fase de ejecución del contrato y no la fase de selección del contratista. Es importante subrayar, en consonancia con ello, que las condiciones especiales de ejecución no deben incidir en la fase de selección del contratista o en la evaluación de las proposiciones de los licitadores. Sin perjuicio de lo anterior, algunos de los criterios de adjudicación propuestos, podrían convertirse en condiciones de ejecución, si ello se considerara procedente por parte de las administraciones responsables de este tipo de contratos.

Por otra parte, la contratación con cláusulas sociales y ambientales se puede disñar también mediante la descripción, en el propio objeto del contrato, de medidas ambientales. Es decir, que la definición del objeto del contrato ya incluya medidas ambientales y que, por tanto, las mismas deban ser cumplidas por todos los licitadores, sin que estas puedan ser objeto de valoración.

En este sentido, según el artículo 99.1 de la LCSP, el objeto de los contratos del sector público “se podrá definir en atención a las necesidades o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer, sin cerrar el objeto del contrato a una solución única. En especial, se definirán de este modo en aquellos contratos en los que se estime que pueden incorporarse innovaciones tecnológicas, sociales o ambientales que mejoren la eficiencia y sostenibilidad de los bienes, obras o servicios que se contraten”.

Teniendo en cuenta esto, el objeto del contrato para el Acuerdo Marco de Vacunas debería describirse teniendo en cuenta criterios medioambientales. Esto viene a reforzar la idea del artículo 1.3 de la LCSP, poniendo de relieve la necesidad de especificar en el objeto del contrato la incorporación de estos criterios al pliego.

Un ejemplo de Acuerdo Marco tramitado por INGESA podría ser el de ‘Suministro, respetuoso con el medio ambiente, de medicamentos de Factor VIII de coagulación recombinante con número de expediente: AM 2021/063.1’.

Conclusiones y recomendaciones a futuro

La lucha contra el cambio climático se ha convertido en los últimos años en una prioridad política y social para la Unión Europea y sus estados miembros, incluida España. En general, es un ámbito de interés compartido por un amplio espectro de los partidos políticos y también por los diferentes niveles de la Ad-ministración, lo que se plasma en el desarrollo de normativa comunitaria que, tras su trasposición en nuestro país, da lugar a desarrollos reglamentarios y legislación autonómica con diferentes grados de ambición e intensidad para afrontar la emergencia climática desde el punto de vista de la eficiencia energética, la reducción de las emisiones contaminantes, la minimización en el uso de recursos y la mejor gestión de los residuos, entre otros aspectos.

Fruto de esta conciencia política y social, la Unión Europea y España han asumido unos ambiciosos objetivos de descarbonización y reducción de emisiones que exigen de la implicación y complicidad de todo el tejido productivo. Un compromiso que resulta más apremiante para aquellos sectores cuya aportación a las emisiones totales agregadas del país son más relevantes.

Es el caso del sector de la salud, cuyas emisiones totales de gases de efecto invernadero suponen aproximadamente el 4,5% del total del país –frente, por ejemplo, al 1,2% de la industria de la aviación. Resulta, por tanto, evidente la capacidad de aportar a la consecución de los objetivos medioambientales de España que este sector económico tiene.

En concreto, las campañas de vacunación, siendo la herramienta de política de prevención de salud pública más relevante con la que contamos, no son una excepción a la hora de constatar la existencia de espacios de mejora en relación con su huella medioambiental que merece la pena explorar.

Así, la utilización de blísteres de plástico en los envases de las vacunas como elemento exigido en los propios pliegos de licitación pública tiene un notable impacto medioambiental, sin que el uso de este material esté justificado ya en términos de garantía de esterilidad, seguridad o comodidad. Según los cálculos incluidos en este informe, los 23 millones de vacunas de suministro público que se producen anualmente en España conllevan el uso de entre 34 y 92 toneladas de plástico al año, el equivalente a entre 7 y 19 millones de bolsas de basura. Sin embargo, el uso de embalajes fabricados íntegramente con cartón biodegradable, que ya están disponibles en el mercado, supondría la eliminación completa de estos plásticos, acabando así tanto con el impacto que conlleva su producción como con el problema del tratamiento de estos residuos. Esta medida, además, aportaría mejoras también para la propia administración de las vacunas por parte de los profesionales sanitarios, a los que se simplificaría tanto el proceso de sacar la vacuna del embalaje como la correcta separación de los residuos. evaluables para el mismo número de dosis). Una posibilidad que permitiría contar con un criterio objetivo, respetuoso de los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, vinculados al objeto del contrato y que permitirían comparar las ofertas en condiciones de competencia efectiva.

En el ámbito del embalaje existe otra posible medida tangible y sencilla con un impacto directo en las emisiones: el tamaño de las cajas. Según las estimaciones incorporadas en este informe, la logística para el transporte y conservación refrigerada de las vacunas es responsable de una importante parte de las emisiones de CO2e del sector sanitario. Revisar las dimensiones de los envases permitiría reducir el número de camiones y viajes necesarios para transportar las vacunas y optimizar el uso de los frigoríficos donde se conservan, con un impacto directo en el consumo energético y en las emisiones, que podrían verse reducidas en unas 457 toneladas de CO2e cada año.

Ambas propuestas serían fácilmente trasladables a los pliegos de licitación mediante la valoración de aspectos como el uso de envases biodegradables o reutilizables (incluyendo la posibilidad de incorporar menciones a la existencia de certificaciones que avalen la producción sostenible de este tipo de materiales), la no utilización de blísteres de plástico o la utilización de embalajes compactos (especificando las dimensiones del envase tipo y los rangos de reducción evaluables para el mismo número de dosis). La valoración de estos aspectos mediante los correspondientes criterios respetaría, en términos generales, los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, vinculados al objeto del contrato y que permitirían comparar las ofertas en condiciones de competencia efectiva.

Además, estas medidas relativas al embalaje son consideradas como muy efectivas por los enfermeros y los gestores sanitarios, ya que contar con paquetes hechos de un solo material y de menores dimensiones facilitaría la logística y el transporte de las vacunas y tendría otra consecuencia positiva para su día a día: conseguir que las unidades de refrigeración estén menos sobrecargadas, reducir los casos de mal funcionamiento que, en muchas ocasiones, acaba provocando que se desechen dosis de vacunas por presuntas roturas de la cadena de frío, y limitar la cantidad de residuos de embalajes que deben gestionar.

Estos descartes, junto con las devoluciones de vacunas por una deficiente planificación de las necesidades anuales, desalineada además con los marcos temporales que requieren las empresas para poder contar con las vacunas en plazo, conlleva a una sobreproducción de vacunas: entre el 10% y el 15% de los viales que se producen anualmente se destruyen, con el consiguiente impacto medioambiental adicional y despilfarro de materias primas.

Parte de este desperdicio se deriva también de las devoluciones de vacunas caducadas que se almacenan demasiado tiempo o a las presuntas roturas de la cadena de frío. En total, entre 2,3 y 3,4 millones de dosis son devueltas y destruidas cada año, lo que equivale a entre 319 y 478 toneladas de emisiones de CO2e adicionales, equivalente a entre 1.003 y 1.500 viajes en avión entre Madrid y Nueva York.

Parece evidente que la necesaria precaución, que aconseja contar con un cierto excedente para asegurar el suministro de vacunas, no se compadece con estas magnitudes de viales fabricados para terminar siendo destruidos, dado el consumo de recursos que conlleva y el impacto ambiental que acarrean, por lo que una mejora en la planificación de las necesidades de dosis y en la gestión del uso de los viales podría reducir de manera considerable esta situación.

Junto con las propias dosis, también las exigencias asociadas a las agujas para la inoculación de las vacunas conducen a desperdicios e ineficiencias, con su consecuente impacto medioambiental: solo las campañas contra la meningitis ACWY (incluyendo dosis pediátricas y de refuerzo) producen excedentes de unos 10 millones de agujas que deben ser destruidas, una cifra que sirve de referencia para intuir la magnitud del impacto total del conjunto de vacunas.

Para los profesionales sanitarios, el exceso en el suministro de agujas no reporta ningún beneficio, y serían de hecho favorables a que se aporten únicamente las agujas necesarias (teniendo en cuenta, eso sí, las consideraciones de seguridad pertinentes en cada caso).

En este sentido, sería conveniente incluir la obligación, en el pliego de prescripciones técnicas, de suministrar únicamente las agujas a utilizar, eliminando cualquier mención o requerimiento de incorporar agujas adicionales.

Es decir, desde los envases de plástico hasta el transporte y el almacenamiento, abundan las oportunidades para reducir la huella medioambiental de las campañas de vacunación mediante la mejora de las prácticas de adquisición, la coordinación de las previsiones y la reducción de residuos.

Afortunadamente, existen soluciones viables que no comprometen ni la eficacia de las vacunas ni la seguridad de los productos. El cambio a envases ecológicos
(sin blíster) y compactos, la reducción del tamaño de los mismos, la reevaluación de los requisitos de las agujas, la mejora de la planificación de la demanda y la limitación de las devoluciones pueden impulsar el progreso.

Resulta pues evidente el impacto positivo que las empresas farmacéuticas que se dedican a la producción de vacunas en España pueden tener a la hora de contribuir a la reducción de la huella medioambiental de la industria y, por ende, del conjunto del sector de la salud. A fin de cuentas, ellas son las responsables del diseño de las vacunas, el envase, las operaciones de las instalaciones, los modos de envío, etc. todos ellos factores que influyen en las emisiones del ciclo de vida.

Son muchas las empresas farmacéuticas que cuentan con planes internos para mejorar sus procesos y diseños de producto en aras de este interés general. Al tomar la iniciativa de adoptar procesos de producción más limpios, realizar evaluaciones del ciclo de vida, minimizar los residuos e invertir en ecoinnovación, los fabricantes de vacunas pueden reducir el impacto de sus productos incluso antes de que lleguen a los ciudadanos.

Sin embargo, aunque imprescindible, la acción de la iniciativa privada resulta insuficiente para conseguir un impacto sustancial en la consecución de los objetivos medioambientales del país. Así, el liderazgo de los poderes públicos es esencial para impulsar políticas de apoyo, proporcionar orientaciones de aplicación, alinear a las partes interesadas e integrar las consideraciones de sostenibilidad en la atención sanitaria. Y la transformación ecológica de los sistemas de vacunas debe formar parte integrante de la consecución de estos objetivos.

Desde el punto de vista de los profesionales sanitarios, resulta esencial fomentar la cultura medioambiental y la concienciación entre los profesionales que promocione la reducción de residuos y el reciclaje de envases. Esto puede lograrse incorporando a las plantillas de los centros sanitarios expertos de gestión ambiental o bien por medio del desarrollo de acciones que estimulen esta conciencia entre los trabajadores mediante, por ejemplo, campañas de comunicación e información internas y externas, la elaboración de guías de buenas prácticas para enfermeros, la oferta de cursos para profesionales sanitarios sobre sostenibilidad y prácticas medioambientales en el ámbito de la administración de vacunas, y el establecimiento de protocolos específicos que promuevan prácticas sostenibles. En este sentido, el papel de los gerentes sanitarios en la facilitación e implementación de este tipo de medidas resulta crucial para impulsar un cambio de paradigma en la gestión y administración de vacunas.

El camino a seguir requiere de una acción colectiva en toda la cadena de suministro. Pero también representa una oportunidad para crear programas de inmunización eficientes y con pocos residuos que sirvan de ejemplo para el sector sanitario en todo el mundo.

Por eso, parece evidente que a la acción del sector privado ha de unirse el impulso de las administraciones públicas, que cuentan con palancas para estimular e incentivar un movimiento generalizado en la industria, que vaya más allá del compromiso individual que puedan tener algunas empresas. En este sentido, la contratación pública de vacunas es una palanca clara para generar incentivos positivos y para impulsar objetivos estratégicos de las políticas públicas, tal y como reconoce el Consejo de la Unión Europea.

El análisis de la normativa comunitaria revela que la inclusión de condiciones relacionadas con la protección del medio ambiente en la compra pública sostenible es ya aceptada desde hace años por las instituciones europeas, respaldado además por sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Y también por la normativa española, comenzando por la Ley de Contratos del Sector Público, que habilita a las administraciones públicas para incorporar este tipo de criterios ambientales en los procesos de licitación.

A su vez, existe en la esfera nacional la posibilidad de perseguir mejoras de la legislación actual o de dotarnos como país de normas de desarrollo que detallen sus preceptos o concreten aspectos que hoy se encuentran abiertos, con margen de determinar una serie de especificidades de índole sectorial. Puede encontrarse un avance en este sentido en el Plan de Contratación Pública Ecológica 2018-2025, impulsado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que, siguiendo los Criterios de Contratación Pública Ecológica de la Unión Europea, tiene como principal objetivo la promoción de la adquisición por parte de la administración pública de bienes, obras y servicios con el menor impacto medioambiental posible.

Pese a ello, la evidencia demuestra que el panorama actual es todavía manifiestamente mejorable: la mayoría de las adquisiciones de medicamentos en Europa se hacen aún basado única o fundamentalmente en el precio (en torno al 70%). Con todo, existen ejemplos de licitaciones y acuerdos marco en algunas comunidades autónomas que sí apuntan a tímidos avances hacia la inclusión de cláusulas ambientales en la adquisición de vacunas. Más abundantes resultan los casos en los que las licitaciones han incluido condiciones de ejecución con contenido medioambiental, mayoritariamente relacionadas con la retirada y gestión de residuos.