El nuevo baremo de discapacidad

El pasado 20 de octubre se publicó el Real Decreto 888/2022, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad. Popularmente conocido como el nuevo baremo, es decir, la norma que establece los criterios por la cual se determina el grado de discapacidad.

Esta es una norma eternamente esperada por el mundo de la discapacidad, las asociaciones de pacientes y especialmente por las personas que padecen enfermedades de carácter orgánico, crónicas y poco frecuentes, ya que la anterior normativa evaluadora, datada en 1999, se basaba en un modelo tradicional biológico, basado en la mera determinación de limitaciones de carácter meramente físico, psíquico o sensorial. Este modelo fue ampliamente superado por la OMS en su Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud de 2001 (CIF). La CIF ha pasado de ser una clasificación de “consecuencias de enfermedades” (versión de 1980) a una clasificación de “componentes de salud”. Los “componentes de salud” identifican los constituyentes de la salud, mientras que las “consecuencias” se refieren al efecto debido a las enfermedades u otras condiciones de salud.

Este modelo biopsicosocial de conceptualización de la discapacidad fue adoptado por la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada en 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), en cuyo preámbulo se reconoce que la discapacidad es un hecho social y un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones que las demás. El modelo describe y evalúa el funcionamiento y la discapacidad sobre la base de unos componentes estructurados en dos categorías: funcionamiento y discapacidad (funciones y estructuras corporales, actividad y participación) y factores contextuales (factores ambientales y factores personales).

Es por ello, que el Decreto de reconocimiento de la discapacidad de 1999 quedó tempranamente obsoleto en 2001 y 2006 con el nuevo enfoque holístico de la OMS y la ONU, en el que se consideran de manera integrada tanto los factores biológicos como los psicológicos y los sociales. Mientras que en España se ha continuado valorando la discapacidad desde superados conceptos exclusivamente biológicos y de limitaciones físicas, psíquicas y sensoriales, que se compadecen poco con las nuevas consideraciones asumidas por los organismos internacionales y que no satisfacen las necesidades de reconocimiento y declaración de discapacidad de las personas con enfermedades orgánicas, crónicas y poco frecuentes, ya que sus patologías no inciden estrictamente en las limitaciones descritas, pero que presentan importantes limitaciones de carácter social y barreras con el entorno, que les impiden tener una participación plena en la sociedad en igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos.

A mayor abundamiento, en el mes de mayo de los presentes, se aprobó la Estrategia Española sobre Discapacidad 2022-2030. En la misma se realiza un reconocimiento de las necesidades y situaciones de las personas con discapacidad y de sus familias, y la exigencia de adoptar medidas y acciones, ya que es mucho más probable que sin intervenciones proactivas y preventivas se vuelvan a quedar fuera de los planteamientos más innovadores de ejercicio de derechos, prestación de apoyos e inclusión en la política social.

Los principios citados, la necesidad de adecuación de los baremos de valoración de la situación de discapacidad a la CIF-OMS/2001, así como la diversidad de fines para los que actualmente se requiere tener reconocido un determinado grado de discapacidad hacían precisa, desde antaño, una nueva regulación de la materia.

Así, con décadas de retraso, nace este nuevo baremo, que obedece al principio de necesidad, ya que existe el interés público y general de dotar un procedimiento y nuevos índices más completos, con una definición más precisa de la discapacidad, que contemple todos los factores ambientales, sociales, psicológicos, de apoyo, etc., relacionados con las deficiencias, conforme a un enfoque de derechos, tal y como se consagra en los tratados internacionales, siendo, por tanto, un imperativo legal para el Estado Español en virtud de los artículos 10.2, 94.1 y 96.1 de la Constitución Española, por la obligación de formar parte del ordenamiento jurídico interno.

El nuevo baremo entrará en vigor a finales de abril de 2023 por lo que aún está por ver su aplicación efectiva y si va a cumplir con el principio de eficacia, en el sentido de su utilidad para el cumplimiento de sus objetivos, esto es: lograr una evaluación mucho más completa y precisa de la situación de discapacidad y garantizar la igualdad de trato de la ciudadanía, así como homologar la regulación sobre la materia conforme a los estándares internacionales y garantizar la homogeneidad en las valoraciones llevadas a cabo en las distintas comunidades autónomas.

Igualmente, según se vaya aplicando el nuevo baremo se podrá comprobar el cumplimiento del principio de proporcionalidad, porque si bien, teóricamente, la norma no contiene medidas restrictivas de derechos ni impone obligaciones a los administrados, podría suceder, como es el caso actual, que la demostración del cumplimiento de los requisitos para la declaración de discapacidad llevara a un ímprobo esfuerzo probatorio, incongruente con los actuales principios consagrados de orientación a derechos. En este orden de cosas, la experiencia determinará también si se cumple el principio de seguridad jurídica, relacionando la coherencia de su aplicación práctica, con los preceptos del ordenamiento interno y el internacional, en el empleo de los baremos para la valoración de la situación de discapacidad a la CIF-OMS/2001.

Este modelo biopsicosocial seguido por el nuevo baremo describe y evalúa el funcionamiento y la discapacidad sobre la base de los siguientes componentes:

Funciones y estructuras corporales: Son las funciones fisiológicas de los sistemas corporales (incluyendo las funciones mentales) y las partes anatómicas o estructurales del cuerpo, respectivamente. Ambas susceptibles de sufrir una pérdida o una desviación significativa respecto a la norma estadística para los seres humanos, refiriéndose a estas como “Deficiencias”.
Actividad: Es la realización de una tarea o acción por una persona. Representa la perspectiva del individuo respecto al funcionamiento.
Capacidad: Describe la aptitud de un individuo para realizar una tarea o acción. Indica el máximo nivel probable de funcionamiento que una persona puede alcanzar en un dominio, en un momento dado y un entorno normalizado.
Limitaciones en la actividad: Son las dificultades que puede experimentar una persona para realizar actividades en un entorno normalizado.
Desempeño: Describe lo que una persona hace en su contexto o entorno real en el que vive.
Participación: es la implicación de la persona en una situación vital. Los problemas que experimenta una persona para realizar actividades e implicarse en situaciones vitales son las “Restricciones en la Participación”.
Demora: Define, en la infancia y juventud, los aspectos negativos de las funciones corporales, las estructuras corporales, la limitación en la actividad y la restricción en la participación, para reflejar el hecho de que un problema en cualquiera de estos ámbitos también puede reflejar un retraso en el desarrollo.

A su vez estos componentes interactúan con los factores ambientales y personales, que constituyen el “contexto” de la vida de un individuo, y determinan el nivel y extensión de su funcionamiento.

Según la CIF-OMS/2001 la “discapacidad” incluye deficiencias, limitaciones en la actividad y restricciones en la participación. Indica los aspectos negativos de la interacción de un individuo (con una “condición de salud”) y sus factores contextuales (factores ambientales y personales).

La “deficiencia” es una anomalía o pérdida de una estructura corporal o de una función fisiológica, incluidas las funciones mentales. Con el término “anormalidad” se hace referencia estrictamente a la normalidad estadística establecida para los seres humanos y solo debe usarse en ese sentido.

La “limitación en la actividad” abarca desde una desviación leve hasta una grave, en términos de cantidad o calidad, en la capacidad o aptitud para la realización de la actividad comparándola con la manera, extensión o intensidad en que se espera que la realizase una persona sin esa condición de salud en un medio normalizado.

La “restricción en la participación” viene determinada por la comparación de la participación (desempeño en la realización de una actividad en su entorno real) de la persona con una condición de salud, con la participación esperable de una persona sin discapacidad en esa cultura o sociedad.

Por tanto, operativamente por “discapacidad” se entiende a la resultante de la interacción entre la evaluación de las deficiencias de las funciones y estructuras corporales, las limitaciones para realizar actividades y las restricciones en la participación social como consecuencia de las barreras del contexto, que se obtiene mediante la graduación de las “deficiencias” y las “limitaciones en la actividad”, así como la restricción en la participación social una vez evaluados el desempeño en su contexto real y los “factores contextuales ambientales”.

Así, la evaluación de la discapacidad responde a una múltiple evaluación inicial de los problemas por cuatro constructos diferenciados:

La deficiencia (pérdida de una estructura o función corporal).
La limitación (capacidad o aptitud teórica para realizar una actividad).
El desempeño (realización real de una actividad en su entorno).
Los factores contextuales ambientales.

La dimensión global de funcionamiento de la persona quedará finalmente representada por un “Grado final de discapacidad de la persona” y por un “Perfil global de funcionamiento y discapacidad”. Que serán determinados en la aplicación de los siguientes índices:

Baremo de evaluación de las funciones y estructuras corporales – “deficiencia global de la persona” (BDGP). Fija las pautas para la evaluación estandarizada de las deficiencias permanentes en las distintas funciones y estructuras corporales, asociadas a las limitaciones en la capacidad para realizar las Actividades de la Vida Diaria (AVD).
Baremo de evaluación de las capacidades/limitaciones en la actividad (BLA). Establece criterios para la evaluación de los problemas de capacidad para realizar las AVD tanto en lo que respecta a la gravedad del problema en cada actividad, el número de ellas afectadas y el tipo. Parte del mismo constituye un Baremo específico de evaluación del problema de “Limitación grave y total para realizar actividades de autocuidado” (BLGTAA). Y otra parte conforma el denominado Baremo de evaluación de las “Limitaciones en las actividades de movilidad” (BLAM), “Movilidad reducida”.
Baremo de evaluación del desempeño – “restricciones en la participación” (BRP). Establece criterios de evaluación del desempeño para la realización de actividades en el contexto real de la persona en el último mes, pudiendo ampliarse este plazo a seis meses en las situaciones que así considere el técnico evaluador, tomando en consideración la influencia de los factores contextuales ambientales. Se basa en la información aportada por la persona en el “Cuestionario de desempeño”.
Baremo de evaluación de los “factores contextuales – barreras ambientales” (BFCA). Se evalúan aquellos factores del entorno de la persona que, cuando están presentes o ausentes, interfieren en su funcionamiento. Factores contextuales ambientales que pueden actuar como barrera, incrementando la discapacidad y restringiendo su participación plena en la sociedad.

En función de la aplicación de las consideraciones anteriores se determinará la graduación del funcionamiento, de la discapacidad y de la deficiencia con los siguientes niveles de gravedad:

Discapacidad nula. Deficiencia sin limitación o insignificante. No hay problema (ninguno, ausente, insignificante) 0-4%.
El nivel de discapacidad evaluado es insignificante y no justifica una dificultad evaluable en la realización de las actividades de la vida diaria (AVD).
Los síntomas, signos o secuelas, de existir, son mínimos y no justifican una disminución de la capacidad de la persona para realizar las actividades de la vida diaria. Ausencia de síntomas con actividad, esfuerzos o cargas psico-física intensas.
Discapacidad leve. Deficiencias con limitación leve. Problema ligero (poco, escaso) 5-24%.
El nivel de discapacidad evaluado es leve y justificaría una dificultad leve en la realización de las AVD, siendo la persona independiente en la práctica totalidad de las mismas.
Los síntomas, signos o secuelas existen y justifican alguna dificultad para llevar a cabo las actividades de la vida diaria, pero son compatibles con la práctica totalidad de las mismas. Los síntomas aparecen con la actividad intensa, grandes esfuerzos o cargas psico-físicas, pero no con la normal.
Discapacidad moderada. Deficiencia con limitación moderada. Problema moderado (medio, regular) 25-49%.
El nivel de discapacidad evaluado es moderado y justificaría una dificultad moderada en la realización de las AVD estudiadas. Pudiendo existir una limitación total o imposibilidad para realizar alguna de ellas en cualquier dominio, siendo independiente en las actividades de autocuidado.
Los síntomas, signos o secuelas causan una disminución importante de la capacidad de la persona para realizar algunas de las actividades de la vida diaria, pudiendo existir limitación total en alguna de ellas (en todo caso leve en cuanto a su número e importancia), excluidas las de autocuidado, por lo que es previsible encontrar situaciones de necesidad de asistencia de otras personas leves o inexistentes. Síntomas con actividad normal, esfuerzos o cargas psico-física moderadas.
Discapacidad grave. Deficiencia con limitación grave. Problema grave (extremo) 50-95%.
El nivel de discapacidad evaluado es grave y justificaría una dificultad grave en la realización de las AVD estudiadas. Pudiendo existir una limitación total o imposibilidad en su realización, en cualquier dominio, incluidas las actividades de autocuidado.
Los síntomas, signos o secuelas causan una disminución importante de la capacidad de la persona e imposibilidad para realizar la mayoría de las AVD, pudiendo existir limitación total en bastantes actividades, incluidas las de autocuidado, por lo que es previsible encontrar situaciones de necesidad de asistencia de otras personas moderada o grave. Síntomas con actividad menor de la normal, esfuerzos o cargas psico-físicas ligeras.
Discapacidad total. Deficiencia con limitación total. Problema completo (total) 96-100%.
El nivel de discapacidad evaluado es grave o total y justificaría la imposibilidad en la realización de casi todas las AVD estudiadas, incluidas las de autocuidado.
Los síntomas, signos o secuelas causan una disminución muy importante de la capacidad de la persona e imposibilidad para realizar casi todas las AVD incluidas la mayoría de las de autocuidado, por lo que la necesidad de atención de otras personas para su supervivencia será total. Síntomas en reposo, esfuerzos o cargas psico-física insignificantes.